心中那個小孩

大架構：

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廢棄物清理法第71條第一項

不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。

一、行為人負狀態責任，而未盡行政法上之義務，之判斷時點為何?

按廢清法第71條係規定：「容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人」等文句，所以認定遭非法棄置於其土地之土地所有人是否有「容許或因重大過失」而具狀態責任要件適格者，其認定時點，應為遭非法棄置於其土地時，而非遭查獲時，被上訴人以查獲時為認定時點，自有未合。上訴意旨以：依廢清法第71條規定，
上訴人雖為系爭土地所有權人，但上訴人僅將土地出租予第三人，此等行為未構成條文所示之「重大過失」，亦未見被上訴人提出理由或事證以說明之，足見原處分之裁罰對象認定有誤等語，自非無據。

二、重大過失：

所謂重大過失，在廢清法或行政罰法、行政程序法相關法律並未明文規定，自應與民法規定之重大過失為相同解釋，係指顯然欠缺普通人之注意者而言。則本件在調查是否容許或因重大過失之狀態責任要件時，應查明何時遭非法棄置於其土地？遭棄置時土地所有人是否欠缺與一般普通人相同注意？其在出租，交予承租人管領後，是否會有再回巡該土地之利用情形，該土地之座落地點與上訴人活動範圍是相近？是否容易查知？租約內容如何？是否與該土地相關連？均係推究上訴人是否具容許或因重大過失之責任要件，或上訴人已善盡普通人注意義務而得免責，應詳予查明之事項。則上訴人主張其在得知本件情形後，隨即明確要求行為人王彥富應負責清理現場，則行為人王彥富故意違法行為所造成之結果，非應由上訴人負指揮監督之責云云，是否可採？
 

廢棄物清理法第36條

事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。
前項事業廢棄物之貯存、清除、處理方法及設施標準，由中央主管機關定之。

廢棄物清理法第52條

貯存、清除、處理或再利用一般事業廢棄物，違反第二十八條第一項、第三十一條第一項、第四項、第三十四條、第36條第一項、第三十九條第一項規定或依第二十九條第二項所定管理辦法者，處新臺幣六千元以上三萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。

廢棄物清理法第53條

有下列情形之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。情節重大者，並得命其停工或停業：
一、貯存、清除、處理或再利用有害事業廢棄物違反第二十八條第一項、第七項、第三十一條第一項、第四項、第三十四條、第三十九條第一項或依第二十九條第二項所定管理辦法。
二、貯存、清除或處理有害事業廢棄物，違反第36條第一項規定。
三、違反第三十八條第一項、第三項規定或第三十八條第四項準用同條第一項或第三項規定。

三、§52、§53與§71第一項之競合：

首先，分析廢清法第71條規範之義務人區分為兩種：
其一為係與第52條、第53條第2款重疊無相排斥者，亦即廢清法第71條規定：事業、受託清除處理廢棄物者，因係有不依該法規定清除處理廢棄物之行為者，廢清法第71條第1項乃該法針對不依規定清除、處理之廢棄物，所為由行政機關代清理之規定，核與前述同法第52條、第53條第2款規定限期改善未改善時所為按日連續處罰規定，乃在藉由不斷之處罰，促使行為人履行其公法上義務之規範內容及目的均不相同，故二者原則上並無相排斥之關係，可以既依第52條、第53條第2款規定就其行為處罰，亦可依第71條規定命負行為責任，此即本院96年度判字第594號判決所謂之二者原則上並無相排斥之關係者。
另一則為獨立之狀態責任者：即廢清法第71條規定「容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人」，此從法條規定之文義係「容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地」之土地所有人、管理人或使用人，係指遭非法棄置於其土地狀態，而應負狀態責任，其責任應依廢清法第71條規定，與同法第52條、第53條第2款規定之行為責任應予區別。
此為本件之重點，詳論如下：
蓋廢清法第52條、第53條第2款以違反廢清法第36條第1項規定為其構成要件，而廢清法第36條第1項係規定在廢清法第三章事業廢棄物之清理章內，依體系及文義解釋，廢清法第52條、第53條第2款應係規範從事「事業廢棄物之貯存、清除」者，其處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。

然上訴人非屬從事「事業廢棄物之貯存、清除」者，亦非堆置廢棄物之行為人，上訴人僅係系爭土地所有權人，就本件而言，僅係狀態責任者，應依廢清法第71條為不利益行政處分即為已足，究不能依狀態責任之法條又轉向成為行為責任，而認應負同法第52條、第53條規定行為責任之行政罰。

另從廢清法第52條、第53條第2款之規定與廢清法第71條規定之先後觀之，廢清法係先在第五章之獎勵及處罰規定廢清法第52條、第53條第2款之行為責任，再於第六章之附則規定71條之違反行政法上義務之行為（即本件土地所有權人之狀態責任），從立法體例之安排，自無再從後面之以狀態責任規定倒推應負行為責任。
此從所據以處罰之同法第52條、第53條第2款規定違反行政法上義務之行為為第36條，係規定在事業廢棄物章，而無規定第71條之義務甚明。
此係狀態責任者與行為責任應予嚴格區別，殊不能解釋成同法第52條、第53條第2款未規定排除第71條規定，即可率予推認負狀態責任之土地所有權人應受第52條、第53條第2款之行政罰；總之，廢清法第71條之狀態責任之土地所有權人等，不應負廢清法第52條、第53條第2款之行為責任。
被上訴人逕行認定上訴人違反上開規定而列為受處分人，在構成要件該當主體之認定上，即有未洽。
再者，遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，應負責者並非不作為之行為責任，而係廢清法第71條所規定之狀態責任，遭非法棄置於其土地係該規定狀態責任構成要件之一的狀態事實，不應再進而解釋成貯存之不作為行為責任。
廢清法第52條、第53條第2款之文義係指實際從事「貯存、清除、處理或再利用一般事業廢棄物或有害事業廢棄物之行為人」，係因其行為而為應受處罰之對象，不應以事實狀態解釋成係貯存之不作為。原判決逕以上訴人遭棄置即係未為管理之不作為，顯係誤解。則依廢清法第71條第1項規定，土地所有人僅負有「清除、處理」之狀態責任，則「貯存」之行為不在前揭規定之範圍內，而「依法貯存」之規範，明顯係課予實際「貯存」行為之行為人之「行為責任」，進而負有「依法貯存」之義務，故土地所有人若非違法「貯存」之「行為人」，自當僅負「清除、處理」之狀態責任，而不負「貯存之改善」之行為責任。
原判決誤引廢清法第71條第1項規定，據以認上訴人亦有「貯存之改善」之義務，自有適用法規不當之違法。
又原處分所引設施標準第6條第1項、第7條第1項、第10條第1項及第11條規定，均在規範事業廢棄物貯存方式，並無足以推論廢清法第71條狀態責任義務人亦應負廢清法第52條、第53條第2款之行為責任。

想法：每次看到最高法院的判決，不會有腦袋越來越清晰的感覺，只會覺得豆頁越來越痛! 

一、不依規定? 

按§71第一項既然規定「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命...容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，...」所以本條應以「不依規定清除、處理之廢棄物」為前提，但何謂「不依規定」?

重點在於，如果認為「不依規定」係指§52或§53之情形，那麼§71第一項其實應該是一種補充的手段，換言之，§52、§53之法律效果為連續處罰，姑且不論連續處罰之法律性質為何(法律字第0950012743號)，然§71第一項應該是增加代履行之措施，供行政機關可資利用，由此衍生第二個問題。

二、限期清除處理與限期改善，有何區別? 

§52、§53「限期改善」；§71第一項「限期清除處理」。

而§52、§53須以違反§36第一項為前提，「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」，換言之，限期改善應包含「​​​事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」在內，然而§71僅包含「限期清除處理」，所以看起來§71第一項之「不依規定」，指的應該不是§52、§53。

三、從而可以得到其係相互平行的規定：

┌§52、§53

└§71第一項

判決隱約提到這一點「其一為係與第52條、第53條第2款重疊無相排斥者，亦即廢清法第71條規定：事業、受託清除處理廢棄物者，因係有不依該法規定清除處理廢棄物之行為者，廢清法第71條第1項乃該法針對不依規定清除、處理之廢棄物，所為由行政機關代清理之規定，核與前述同法第52條、第53條第2款規定限期改善未改善時所為按日連續處罰規定，乃在藉由不斷之處罰，促使行為人履行其公法上義務之規範內容及目的均不相同，故二者原則上並無相排斥之關係，可以既依第52條、第53條第2款規定就其行為處罰，亦可依第71條規定命負行為責任，此即本院96年度判字第594號判決所謂之二者原則上並無相排斥之關係者。」

到目前為止沒有太大的問題。

四、本案：

最高行政法院認為，

┌§71第一項：「容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地」之土地所有人、管理人或使用人，係指遭非法棄置於其土地狀態，而應負狀態責任

└同法第52條、第53條第2款規定之行為責任應予區別

這是對的。

但後面最高法院認為運用狀態責任回推不負行為責任的方法是錯的，但其字裡行間總給人不是很有自信的感覺。

蓋一行為人(同時為土地所有人)可能同時違反狀態責任與行為責任，但就§71第一項規定而言，僅論以「事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者」即可，蓋立法者已經特別將「容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人」限縮於「容許或因重大過失」之情形，所以在§71第一項不會出現行為責任與狀態責任競合之情形。

其次，就§52、§53，也並非因為負狀態責任回推不負行為責任，而是因為行為人(土地所有人)之「行為」，不構成§52、§53，蓋其「行為」僅「容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人」，而此一「行為」，不具有§52、§53之構成要件該當性。

不過這種說法似是而非，蓋§71第一項之「不依規定」究何所指? 「容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人」應該是等到主管機關「限期清除處理」後，才負有公法上之義務的，而「屆期不為清除處理時」(不作為)，主管機關才會代履行，而就此一公法上之義務，其性質究屬行為責任? 抑或狀態責任? 

廢棄物清理法第71條第一項

不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。

想法：前面所寫的，在看完李建良老師的文章後，發現都是垃圾。

茲節錄李建良老師優文並整理本案如下：

廢棄物清理法第71條第一項規定，旨在賦予主管機關，得為代履行措施及追繳代履行費用之權限，與義務發生之原因，究為狀態責任或行為責任無關。

┌就一般廢棄物部分：

1. 廢棄物清理法第11條第一款(一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。)為狀態責任之規定，
2. 主管機關得以之為據，認土地所有人、管理人或使用人之善良管理人不依「規定」清除處理廢棄物，而依同法第71條第一項規定，命其負清除處理義務。

└就事業廢棄物部分：

1. 土地所有人、管理人或使用人容許事業廢棄物非法傾倒及掩埋於其土地者，同屬「不依規定清除、處理」，主管機關得依第71條第一項，命其限期清除處理。
    
2. 針對事業廢棄物之清理，增訂土地所有人、管理人或使用人之善良管理人義務之規定，亦即：土地所有人、管理人或使用人負有維護管理其土地之義務，避免其土地遭非法棄置事業廢棄物。
    
3. 針對事業廢棄物之清理，增訂土地所有人、管理人或使用人之狀態責任規定，亦即：土地上如有非法棄置之事業廢棄物，由土地所有人、管理人或使用人負責清除。

李建良(20140415)，「狀態責任」概念的辨正與運用：《台中大里區段徵收土地掩埋物清理案之一》──最高行政法院102年度判字第370號判決、台中高等行政法院99年度訴字第268號判決重點評析